N. 21,22,23 [18,19,20] Anno VI - Giugno, Settembre, Dicembre 2005

Breve lettura del D.L. c.d. "Antiterrorismo"

a cura dell'avv. A. Zanetta

ttraverso intervento legislativo "urgente" (DL & legge di conversione in pochi giorni), giustificato dalla necessità di adottare misure per il contrasto del terrorismo internazionale e della criminalità, in conferma dell'impegno assunto dall'Italia nella lotta ai succitati fenomeni, sono state introdotte non già nuove figure di reato e modificazioni significative alla normativa sugli stranieri ma si è significativamente inciso sul processo penale davanti al Giudice di Pace e sulla figura del p.m. d'udienza innanzi al Tribunale Monocratico.
In primis, sono potenziati gli strumenti di indagine e di controllo attraverso circoscritti adattamenti delle norme vigenti, specie per quanto riguarda l'accertamento dell'identità, mentre il capitolo dei "documenti falsi" si arricchisce di nuove fattispecie. Quanto alla posizione dei cittadini extracomunitari, sono introdotti non già e non solo il rilascio del permesso di soggiorno per gli stranieri che collaborano con la giustizia, ma anche una procedura più agile e mirata per le espulsioni amministrative di chi è sospettato di agevolare cellule terroristiche. Circa poi l'identificazione di cittadini extracomunitari, i quali sovente si attribuiscono una o più diverse generalità, va registrata l'introduzione del prelievo della saliva per ottenere il profilo del DNA, sotto il controllo dell'autorità giudiziaria.
La normativa interviene altresì in materia di fermo e di arresto, pur se nei limiti propri di un provvedimento d'urgenza, mentre più incisivo appare l'aggiornamento delle misure di prevenzione, anche patrimoniali, in funzione anti - terrorismo, e più appropriati paiono i controlli verso le persone sottoposte a misure di prevenzione.
Un gruppo di norme poi è rivolto alla salvaguardia, per un tempo determinato, dei dati essenziali relativi alle comunicazioni telefoniche e telematiche e, più in generale, pone un complesso di misure amministrative utili per il controllo d'attività "sensibili" ai fini della prevenzione del terrorismo, (attività relative ai "call center & internet point, attività di volo, attività inerenti agli esplosivi).
Altra parte dell'intervento, infine, è costituita dalle norme volte a delimitare le aree d'impegno della polizia giudiziaria, con eliminazione delle attività sussidiarie al processo penale ma estranee ai loro compiti istituzionali. In questo ambito si colloca altresì l'ulteriore previsione che amplia i servizi di vigilanza eseguibili con guardie giurate (porti, stazioni ferroviarie e metro, mezzi di trasporto pubblici).
Da ultimo, vera novità del provvedimento è costituita dall'introduzione, in linea con la decisione quadro n. 2002/475/GAI del Consiglio dell'Unione Europea del 13 giugno 2002 e della Convenzione del Consiglio di Europa sulla prevenzione del terrorismo, di nuove fattispecie delittuose attraverso le quali vengono incriminate non solo le attività di addestramento di terroristi, ma altresì quelle di arruolamento di persone da avviare alla commissione di azioni terroristiche : queste nuove figure consentono ora di punire anche condotte commesse senza l'uso di violenza ed al di fuori degli ordinari contesti associativi propri delle attività terroristiche.

Il commento articolo per articolo è a cura di : avv. Alberto Zanetta (art.1 - art.5, artt.10 - 11 & 14, art.18 - art.18ter); avv. Massimiliano Testore (art.6 - art.9bis); avv. Paolo Patacconi (artt.12 & 13 - artt. 15 - 16 & 17).

 Art. 1.
Colloqui a fini investigativi per il contrasto del terrorismo

1. All'articolo 18-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) dopo il comma 1, e' inserito il seguente:

«1-bis. Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche ai responsabili di livello almeno provinciale degli uffici o reparti della Polizia di Stato o dell'Arma dei carabinieri competenti per lo svolgimento di indagini in materia di terrorismo, nonche' agli ufficiali di polizia giudiziaria designati dai responsabili di livello centrale e, limitatamente agli aspetti connessi al finanziamento del terrorismo, a quelli del Corpo della guardia di finanza, designati dal responsabile di livello centrale, al fine di acquisire dai detenuti o dagli internati informazioni utili per la prevenzione e repressione dei delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell'ordine democratico»;
b) al comma 2, le parole: «Al personale di polizia indicato nel comma 1» sono sostituite dalle seguenti: «Al personale di polizia indicato nei commi 1 e 1-bis».
La norma riprende ed estende al campo dei delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o d'eversione dell'ordine democratico, la disciplina del colloquio investigativo con detenuti internati per il conseguimento d'informazioni utili in via preventiva e repressiva, proprio delle indagini circa i delitti di criminalità organizzata, istituto giudicato "controverso" da attenta dottrina processual-penalistica per il suo collocarsi a metà strada fra il piano amministrativo e quello proprio del processo penale (cfr. G. Frigo in Guida al Diritto n.33/2005 pag.77). La scelta normativa, che comporta assunzione di responsabilità a livello provinciale per le due principali forze di polizia giudiziaria (Carabinieri e Polizia di Stato) cui si aggiunge, l'ambito suo proprio, la Guardia di Finanza ma con designazione dal livello centrale, privilegia uno strumento investigativo che ha dato buona prova di sé nelle indagini di mafia. Resta l'incognita di come i colloqui in parola possano venire utilmente compiuti su soggetti stranieri, alla luce delle difficoltà proprie d'essi, in primis sul piano del contesto culturale e linguistico, pur se vada registrata l'esperienza maturata sul campo specie dagl'investigatori milanesi.

Art. 2.
Permessi di soggiorno a fini investigativi

1. Anche fuori dei casi di cui al capo II del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82, e successive modificazioni, e di cui all'articolo 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, di seguito denominato: «decreto legislativo n. 286 del 1998», e in deroga a quanto previsto dall'articolo 5 del decreto legislativo n. 286 del 1998, quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento relativi a delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell'ordine democratico, vi e' l'esigenza di garantire la permanenza nel territorio dello Stato dello straniero che abbia offerto all'autorità giudiziaria o agli organi di polizia una collaborazione avente le caratteristiche di cui al comma 3 dell'articolo 9 del citato decreto-legge n. 8 del 1991 il questore, autonomamente o su segnalazione dei responsabili di livello almeno provinciale delle Forze di polizia ovvero dei direttori dei Servizi informativi e di sicurezza, ovvero quando ne e' richiesto dal procuratore della Repubblica, rilascia allo straniero uno speciale permesso di soggiorno, di durata annuale e rinnovabile per eguali periodi.
2. Con la segnalazione di cui al comma 1, sono comunicati al questore gli elementi da cui risulti la sussistenza delle condizioni ivi indicate, con particolare riferimento alla rilevanza del contributo offerto dallo straniero.
3. Il permesso di soggiorno rilasciato a norma del presente articolo può essere rinnovato, per motivi di giustizia o di sicurezza pubblica. Esso e' revocato in caso di condotta incompatibile con le finalità dello stesso, segnalate dal procuratore della Repubblica, dagli altri organi di cui al comma 1 o comunque accertate dal questore, ovvero quando vengono meno le altre condizioni che ne hanno giustificato il rilascio.
4. Per quanto non previsto dal presente articolo, si applicano le disposizioni dei commi 5 e 6 dell'articolo 18 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
5. Quando la collaborazione offerta ha avuto straordinaria rilevanza per la prevenzione nel territorio dello Stato di attentati terroristici alla vita o all'incolumità delle persone o per la concreta riduzione delle conseguenze dannose o pericolose degli attentati stessi
ovvero per identificare i responsabili di atti di terrorismo, allo straniero può essere concessa, con le stesse modalità di cui al comma 1 la carta di soggiorno, anche in deroga alle disposizioni dell'articolo 9 del decreto legislativo n. 286 del 1998.
Collocata in ambito amministrativo e già prevista dalla normativa in materia d'immigrazione per combattere il fenomeno dello sfruttamento della prostituzione extracomunitaria (art.18 D. Lgs. 286/98 smi), la figura del rilascio del permesso di soggiorno al cittadino extracomunitario "collaborante" postula che l'apporto offerto dal soggetto alla polizia giudiziaria si segnali per i caratteri di cui all'art.9 co.3 LS 82/1991 smi ovvero presenti intrinseca attendibilità, novità, completezza, ovvero appaia di notevole importanza per le indagini od ai fini del giudizio, per le attività investigative sulla struttura, sulle articolazioni, sulle dotazioni di beni, esplosivi ed armi, sui collegamenti interni ed internazionali delle organizzazioni eversivo-terrostiche, e sugli obiettivi - finalità - modalità operative di queste ultime. Trattasi di un permesso di soggiorno (rinnovabile e revocabile) di tipo speciale che si aggiunge agli altri preveduti dal D. Lgs. n. 286/98 smi, come attesta la relatio del co.4 all'art.18 co.5 & 6 del D. Lgs. n.286/1998 smi; non pone problemi il suo rilascio da parte del Questore su segnalazione dei soggetti di cui all'art.1 o dei responsabili dei Servizi di Sicurezza, mentre più difficilmente individuabile è l'autonoma iniziativa del Questore medesimo; quanto al rilascio su richiesta del Procuratore della Repubblica, il beneficio appare correlato a collaborazione maturata nell'ambito dell'indagine preliminare o del giudizio. Si segnala infine come quanto rassegnato nel co.5 (ovvero il rilascio della Carta di Soggiorno in ipotesi di collaborazioni dai caratteri di straordinaria rilevanza) presenti caratteri davvero "premiali" : detto rilascio avviene difatti anche in deroga all'art.9 D. Lgs. 286/1998 smi, ovvero ne può beneficiare soggetto del tutto privo dei requisiti, fra i quali ha rilievo l'assenza di sottoposizione a giudizio per taluno dei delitti ex art.380 CPP o, limitatamente ai delitti non colposi, ex art.381 CPP, o di pronuncia di sentenza di condanna anche non definitiva, salvo l'ottenimento della riabilitazione. La qualità amministrativa dell'atto ne esce quivi rafforzata.

Art. 3.
Nuove norme in materia di espulsioni degli stranieri per motivi di prevenzione del terrorismo

1. Oltre a quanto previsto dagli articoli 9, comma 5, e 13, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998 il Ministro dell'interno o, su sua delega, il prefetto può disporre l'espulsione dello straniero appartenente ad una delle categorie di cui all'articolo 18 della legge 22 maggio 1975, n. 152, o nei cui confronti vi sono fondati motivi di ritenere che la sua permanenza nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali.
2. Nei casi di cui al comma 1, l'espulsione e' eseguita immediatamente, salvo che si tratti di persona detenuta, anche in deroga alle disposizioni del comma 3 dell'articolo 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, concernenti l'esecuzione dell'espulsione dello straniero sottoposto a procedimento penale e di quelle di cui al comma 5-bis del medesimo articolo 13. Ugualmente si procede nei casi di espulsione di cui al comma 1 dell'articolo 13 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
3. Il prefetto può altresì omettere, sospendere o revocare il provvedimento di espulsione di cui all'articolo 13, comma 2, del decreto legislativo n. 286 del 1998, informando preventivamente il Ministro dell'interno, quando sussistono le condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno di cui all'articolo 2 del presente decreto, ovvero quando sia necessario per l'acquisizione di notizie concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti commessi con finalità di terrorismo.
4. Contro i decreti di espulsione di cui al comma 1 e' ammesso ricorso al tribunale amministrativo competente per territorio. Il ricorso giurisdizionale in nessun caso può sospendere l'esecuzione del provvedimento.
4-bis. Nei confronti dei provvedimenti di espulsione, di cui al comma 1, adottati dal Ministro dell'interno, o su sua delega, non e' ammessa la sospensione dell'esecuzione in sede giurisdizionale ai sensi dell'articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, o dell'articolo 36 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642.
5. Quando nel corso dell'esame dei ricorsi di cui al comma 4 del presente articolo e di quelli di cui all'articolo 13, comma 11, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, la decisione dipende dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto d'indagine o il segreto di Stato, il procedimento e' sospeso fino a quando l'atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al Tribunale amministrativo. Qualora la sospensione si protragga per un tempo superiore a due anni, il Tribunale amministrativo può fissare un termine entro il quale l'amministrazione e' tenuta a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il predetto termine, il Tribunale amministrativo decide allo stato degli atti.
6. Le disposizioni di cui ai commi 2 e 5 si applicano fino al 31 dicembre 2007.
7. All'articolo 13 del decreto legislativo n. 286 del 1998, il comma 3-sexies e' abrogato.

Trattasi di una delle norme che hanno avuto maggiore rilievo mediatico specie a motivo delle prime applicazioni concrete (ricordasi tra gli altri il caso del cd. "Imam di Torino"). La scelta legislativa appare senza dubbio coerente con quanto preveduto dal TU sull'Immigrazione (D. Lgs. n.286/1998 smi) e nella qualificazione della posizione del cittadino extracomunitario come di interesse legittimo. Resta, al comma 1, più d'una perplessità circa l'individuazione della condotta che - nella lettera della legge - può essere anche del tutto passiva e/o omissiva e per ciò si lascia spazio a margini di discrezionalità troppo ampi ed indefiniti forieri di più d'un sospetto di persecuzione e / o discriminazione. Ben maggiori problemi solleva il comma 4 : contro il provvedimento del Ministro (o Prefetto su sua delega) che è immediatamente esecutivo, la norma non priva il ricorrente di spiegare - con il ricorso giurisdizionale - tutte le istanze cautelari, semplicemente nega al ricorso valore sospensivo e non consente (art.4bis) all'adito TAR di potere disporre la sospensione dell'esecuzione del provvedimento impugnato ex art.21 LS 1034/1971 smi o ex art.36 RD 642/1907. Punto di crisi quivi è dato dall'alternativa giustiziale costituita dal Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica : anche in questo caso può avanzarsi istanza di sospensione dell'esecuzione e la norma quivi annotata non ne fa cenno né può estendersi né applicarsi per analogia il disposto del comma 4bis. Le esigenze investigative, che giustificherebbero la presenza nello Stato dell'espulso, vengono sul piano amministrativo demandate - quanto a tutela e gestione - al Prefetto il quale, con l'obbligo d'informativa del Ministro, diventa il "referente" dell'autorità giudiziaria inquirente e requirente, creandosi così un peculiare ambito relazionale fra soggetti appartenenti a distinti poteri dello Stato (comma 3). Circa invece l'altro ambito relazionale, creato fra magistratura inquirente e requirente e magistratura amministrativa dalla questione della cognizione di atti coperti da segreto investigativo o di stato, corretta e rispettosa del diritto di difesa è la previsione della sospensione biennale cui tiene dietro l'interpello dell'amministrazione e la decisione allo stato degli atto in caso d'interpello inevaso, restando pur sempre il problema dell'interpello dell'autorità giudiziaria requirente specie se le indagini sono particolarmente complesse per la natura transfrontaliera dei delitti indagati. Alto è peraltro il rischio d'incostituzionalità - anche alla luce di Corte Cost. n.222/2004 - delle disposizioni succitate, [cfr. amplius
Oberdan Forlenza Liti sui decreti di espulsione restituite al Tar in Guida al Diritto n.33/05 pag.70 e seguenti], rischio certo non escluso dalla preveduta temporaneità d'esse (comma 6)     

Art. 4.
Nuove norme per il potenziamento dell'attività informativa

1. Il Presidente del Consiglio dei Ministri può delegare i direttori dei Servizi informativi e di sicurezza di cui agli articoli 4 e 6 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, a richiedere l'autorizzazione per svolgere le attività di cui all'articolo 226 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, quando siano ritenute indispensabili per la prevenzione di attività terroristiche o di eversione dell'ordinamento costituzionale.
2. L'autorizzazione di cui al comma 1 e' richiesta al procuratore generale presso la corte di appello del distretto in cui si trova il soggetto da sottoporre a controllo ovvero, nel caso in cui non sia determinabile, del distretto in cui sono emerse le esigenze di prevenzione. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 dell'articolo 226 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271.
Il noto (e controverso) istituto normato dall'art.226 disp. att. CPP, la cui "eccentricità" rispetto al sistema sta nel fatto che l'autorizzazione venga conceduta non già dal giudice bensì dal p.m. ovvero da una delle parti agonistiche del processo, non poteva non trovare quivi un suo proprio spazio, tenuto conto di come l'attività di "intercettazione preventiva"  s'è connotata come strumento peculiare delle indagini di criminalità organizzata. Le novità introdotte riguardano i profili oggettivo e subietttivo : a) quanto al profilo oggettivo, le attività in parola sfuggono a qualsivoglia previsione sia qualitativa (ai delitti) sia quantitativa (alle pene), rilevando la mera "relatio" alle attività terroristiche e d'eversione dell'ordine costituzionale, "relatio" generica ed omnicomprensiva d'ogni delitto in merito; b) quanto al profilo soggettivo, la richiesta promana dal Presidente il Consiglio dei Ministri (non direttamente ma di necessità) attraverso i Direttori dei Servizi al Procuratore Generale della Repubblica : rispetto al DL, ove si prevedeva la titolarità del potere autorizzativo in capo al Procuratore Generale presso la Cassazione, in sede di conversione s'è recuperato il ruolo della giurisdizione di merito per il tramite della parte pubblica requirente. Resta comunque il "vulnus" originario succitato dell'istituto, ovvero che non sia il giudice ad autorizzare bensì l' "attore pubblico". Altro dato "eccentrico" è la previsione del Presidente del Consiglio quale soggetto richiedente in luogo del Ministro dell'Interno, soggetto questo già titolare di ben specifico ruolo processuale nel rito vigente ex art.118 CPP : tale scelta appare foriera di possibili "inteferenze" per attribuzioni concorrente (cfr. amplius G. Frigo citato supra sub art.1 pag.78). Da ultimo, non può non ricordarsi come in materia di terrorismo viga per l'istituto in parola una disciplina speciale, ovvero quella dettata dall'art.13 DL 152/1991 per l'estensione fatta dall'art.3 DL 374/2001 : per disporre le investigazioni in parola basta la sussistenza di sufficienti (e non già di gravi) indizi con possibilità di una loro durata sino a quaranta giorni, suscettibili di proroghe successive di venti giorni, disposte in via d'urgenza dal p.m. salva convalida da parte del giudice.

Art. 5.
Unità antiterrorismo

1. Per le esigenze connesse alle indagini di polizia giudiziaria conseguenti ai delitti di terrorismo di rilevante gravità, il Ministro dell'interno costituisce apposite unità investigative interforze, formate da esperti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria delle forze di polizia, individuati secondo criteri di specifica competenza tecnico-professionale, definendo le risorse, i mezzi e le altre attrezzature occorrenti, nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili.
2. Quando procede a indagini per delitti di cui al comma 2, il pubblico ministero si avvale di regola delle Unità investigative interforze di cui al medesimo comma.
Fra le norme concepite per il potenziamento delle attività d'indagine connesse al terrorismo si colloca questo articolo col quale il Ministero dell'Interno viene investito del potere di costituire speciali unità investigative interforze costituite da Carabinieri, Polizia di Stato & Guardia di Finanza. Trattasi di modulo organizzativo già praticato con successo nell'attività di contrasto dei sequestri di persona (cfr. l'art.8 LS 82/1991) e che quivi contempla anche la definizione delle risorse materiali oltreché di quelle umane, modulo concepito per impiegare al meglio le competenze tecnico / professionali maturate da ufficiali ed agenti di p.g. . Il PM è tenuto di regola ad avvalersi di queste unità tutte le volte in cui indaghi per fatti di terrorismo di rilevante gravità, libero peraltro di avvalersi di altre risorse di polizia giudiziaria stante il carattere non vincolante della norma.

Art. 6.
Nuove norme sui dati del traffico telefonico e telematico

1.A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2007 e' sospesa l'applicazione delle

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