N. 21,22,23 [18,19,20] Anno VI - Giugno, Settembre, Dicembre 2005

IL CODICE DELL'AMMINISTRAZIONE
DIGITALE

Dott. Claudio Carlini


l 1° gennaio 2006 entrerà in vigore il D.lgs 7 marzo 2005 n. 82, meglio noto come "Codice dell'Amministrazione digitale".
Si tratta di una normativa d'avanguardia che, ispirata ad obbiettivi di "
efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione" (art. 12), rende obbligatoria l'innovazione della P.A., prescrivendo alla stessa l'utilizzo delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Il "Codice", ha dichiarato il Ministro Lucio Stanca, "
libera nuove risorse della P.A. attraverso una massiccia e diffusa digitalizzazione che introduce strumenti utili ad eliminare sprechi, restituire maggior valore ai contribuenti, come pure di essere alla base di nuovi e più moderni modelli organizzativi, rendendo più produttivo ed efficace il lavoro negli uffici pubblici".
Dal prossimo gennaio la Pubblica amministrazione dovrà pertanto fare ricorso all'informatica e dovrà accettarla come principale strumento operativo non solo nei rapporti interni ma, soprattutto, in quelli con la collettività.
L'attuazione di tale progetto passa attraverso il riconoscimento al
cittadino di un nuovo ed inatteso diritto, e cioè del diritto a richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali (art. 3).
Nasce così il "cittadino digitale", a cui il Codice riconosce nuovi diritti e nuove possibilità, definendo il quadro giuridico per garantirne l'effettivo godimento.
Segnatamente si riconosce al cittadino il diritto all'uso delle tecnologie (art. 3), il diritto all'accesso e all'invio di documenti digitali (art. 4), il diritto ad effettuare qualsiasi pagamento in forma digitale (art. 5), il diritto a ricevere qualsiasi comunicazione pubblica per e-mail (art. 6), il diritto alla qualità del servizio e alla misura della soddisfazione (art. 7), il diritto alla partecipazione al processo democratico usufruendo delle nuove tecnologie (art. 8), ed infine il diritto a trovare on-line tutti i moduli e  i formulari validi e aggiornati (art. 58).
il Codice, ed i necessari decreti contenenti i regolamenti tecnici di attuazione che saranno emanati ai sensi dell'art. 71, regolamenta quindi in un organico corpo normativo l'uso delle tecnologie informatiche nell'azione amministrativa, creando insomma il quadro legislativo indispensabile per dare validità alle innovazioni, sia nei rapporti tra Stato, Regioni e autonomie sia nell'interazione con i cittadini e le imprese.
E' pertanto in questa ottica che viene disciplinata l'introduzione della carta d'identità elettronica, dello sportello per le attività produttive in modalità informatica (art. 10), della posta elettronica certificata (art. 6) e la realizzazione di siti istituzionali su reti telematiche/internet (art. 53).
L'aspetto tuttavia di maggior interesse deve - a mio modesto avviso - ravvisarsi nelle norme che disciplinano il documento informatico, le firme elettroniche e le problematiche connesse alla loro efficacia giuridica e valenza probatoria.
Queste problematiche non sono nuove per il nostro Legislatore che, tra i primi in Europa,  prima con l'art. 15, comma 2, della legge n. 59/1997 (la cd. Bassanini 1), poi con il suo regolamento di attuazione (D.PR. 10 novembre 1997, n. 513), con il d.lgs. n. 10/2002 che ha attuato la Direttiva 1999/93/Ce (relativa ad un quadro comunitario per le firme elettroniche) ed infine con il D.lgsl 9 aprile 2003 n. 70 che ha attuato la Direttiva 31/2000/Ce (cd. direttiva e-commerce), ha riconosciuto valido l'uso delle tecnologie informatiche per formare, archiviare o trasmettere documenti.
La materia ha trovato una prima sistemazione organica con il d.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa" (attualmente ancora in vigore e parzialmente modificato dal codice dell'amministrazione digitale).
Il Legislatore con il codice dell'amministrazione digitale torna quindi ad occuparsi dell'efficacia giuridica del documento informatico.
Quest'ultimo viene definito "
la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti" (art. 1 let. p), e sarà considerato tale, ad esempio, un file testo (.txt), un documento Word (.doc), un file audio (.wav, mp3, ecc.), un file video (.avi, .mpeg, ecc.).
I documenti informatici rilevano in quanto tali, nella loro oggettività ed a prescindere da qualsivoglia tecnica di sottoscrizione.
La scelta è stata tuttavia quella di delineare due
specie all'interno del genere "documento informatico", a seconda che quest'ultimo sia o meno sottoscritto con firma elettronica qualificata o digitale, e riconducendo all'uno o all'altro tipo di documento informatico una differente validità ed efficacia probatoria.
Quanto all'individuazione del
valore probatorio del documento informatico si distinguono tre differenti gradi a seconda che questi sia "semplice", sottoscritto con firma elettronica oppure con firma digitale o elettronica qualificata.
Segnatamente l'efficacia probatoria del documento informatico "semplice" sarà pari a quella delle c.d. riproduzioni meccaniche (fotografiche, cinematografiche, fonografiche, ecc.), le quali fanno "
piena prova dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte non ne disconosce la conformità ai fatti o alle cose medesime" ai sensi dell'art. 2712 c.c., il cui testo è stato opportunamente modificato con l'aggiunta della tipologia "informatica" della "riproduzione" (art. 23, comma 1, del Codice del marzo 2005).
Diversa invece l'efficacia probatoria del "documento informatico sottoscritto", disciplinata dall'art. 21 del Codice.
Il Legislatore ha infatti stabilito che, mentre il documento informatico cui è apposta una firma elettronica è sul piano probatorio
liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e di sicurezza, il documento informatico sottoscritto con firma digitale o con altro tipo di firma elettronica qualificata, ha l'efficacia prevista dall'art. 2702 c.c. (efficacia della scrittura privata) e l'utilizzo del dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare, salvo che sia data prova contraria.
Diverso e più complesso è il discorso sulla
validità e rilevanza giuridica del documento informatico, che si voglia parificare, quanto a valore legale, al documento in forma scritta.
Al riguardo l'art. 10, co. 2, del TUDA prevedeva che il documento informatico, sottoscritto con firma elettronica, soddisfacesse (cioè integrasse) il requisito legale della forma scritta.
Con l'introduzione del Codice dell'Amministrazione digitale non sarà più sufficiente la sottoscrizione con firma elettronica per integrare il requisito legale della forma scritta.
Infatti, a far data dal 1 gennaio 2006, il documento informatico, sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale (art. 20,comma 2), soddisfa il requisito legale della forma scritta… "
se formato nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'art. 71 che garantiscano l'identificabilità dell'autore e l'integrità del documento".
La mera firma elettronica non basta più, occorrono modalità ben più avanzate di "sottoscrizione in forma elettronica".
Il Legislatore ha pertanto preferito demandare nella fase attuativa del codice, e segnatamente con la redazione dei regolamenti tecnici, la cruciale individuazione della validità giuridica del documento informatico.
Tale scelta non può certamente essere condivisibile, dal momento che la diffusione del documento informatico ha come presupposto necessario il certo, chiaro ed inequivoco riconoscimento della sua efficacia giuridica.
Il criterio scelto dal Legislatore per attribuire valore di forma scritta al documento informatico desta qualche perplessità anche sotto un ulteriore profilo.
Sin dai primi articoli apparsi a commento del nuovo codice è stato denunciato il rischio di una, per così dire, "soggettivazione della forma scritta", e si è osservato come non sia del tutto corretto attribuire al documento informatico valore di forma scritta solamente per essere sottoscritto.
E' evidente che quello della forma scritta e della sottoscrizione di un documento sono profili assai differenti e non sovrapponibili.
Il Legislatore sembra invece dimenticare che il requisito per integrare la forma scritta non è l'attribuibilità ad un determinato soggetto (altro è infatti il documento
sottoscritto), ma un requisito oggettivo, cioé un certo grado di sicurezza circa l'integrità del testo.
La forma scritta risponde infatti all'esigenza di cristallizzare nel tempo determinati atti o fatti (
verba volant, scripta manent), mentre la sottoscrizione mira ad attribuire un documento scritto ad una determinata persona.
Ad ogni modo il Codice dell'Amministrazione digitale si inserisce nel lento processo di abbandono del "supporto cartaceo" verso forme dematerializzate di supporti "telematico-informatici", che tuttavia, si ripete, sarà difficilmente portato a compimento fino a quando questi ultimi e la normativa di riferimento non garantiranno la provenienza, la certezza, l'autenticità e l'inalterabilità delle informazioni in essi contenute.
La diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione è infatti fortemente condizionata dalle regole che ne definiscono la cornice normativa, in un rapporto di reciproca influenza molto articolato e reso ancor più complesso dall'accelerazione propria della dinamica tecnologica.
Se i due aspetti non procedono di pari passo, la normativa rischia di diventare un ostacolo invece che una risorsa per promuovere e incoraggiare il cambiamento.
La portata innovativa del nuovo codice dell'Amministrazione Digitale deve tuttavia apprezzarsi  nell'intuizione del più ampio progetto di informatizzazione delineato dal Legislatore.
In questo senso il codice porta in sé la consapevolezza che un simile intervento riformatore deve essere necessariamente accompagnato - oltre che da corposi finanziamenti - da "campagne di alfabetizzazione informatica dei cittadini" (art. 8) e dei dipendenti pubblici (art. 13).
Se il codice dell'Amministrazione Digitale troverà una concreta e capillare applicazione nelle P.A., assisteremo davvero ad una riforma epocale, nella quale vi sarà una graduale sostituzione degli archivi cartacei con archivi formatici (art. 42) e dove la formazione e la trasmissione dei documenti potrà di norma avvenire in via telematica.
L'intervento riformatore del Legislatore, volto all'affermazione delle nuove tecnologie dell'informazione, non si è circoscritto alla riorganizzazione della P.A.
Il riferimento è evidentemente alla direttiva sul cd. e-commerce 31/2000/Ce, in precedenza già citata, e, per quel che più ci interessa, al cd. processo telematico, attualmente disciplinato dal d.P.R. 13 febbraio 2001, n. 123 (regolamento sull'uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, amministrativo e dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti) e del relativo decreto di attuazione 14 ottobre 2004 (regole tecnico-operative per l'uso di strumenti informatici nel processo civile).
Quest'ultimo consiste nella integrale sostituzione dell'attuale fascicolo cartaceo con un fascicolo informatico, nel quale sono contenuti tutti gli atti, documenti e i verbali, consultabile dai protagonisti del processo in tempo reale,  per via telematica.
Con il processo telematico l' Avvocato, dal proprio studio, potrà depositare i propri atti, ritirare quelli avversari, avere copie dei verbali, dei documenti, dei provvedimenti emessi, e grazie alla firma digitale si potranno avere, sempre per via telematica, le copie autentiche, effettuare le notifiche tra colleghi, i pagamenti degli oneri fiscali relativi al processo ecc.
Il progetto di un processo telematico è stato completato dal Tribunale di Bologna e approvato dal Ministero di Giustizia, che ha conferito l' incarico di realizzarlo.

Il Tribunale di Bologna è stato scelto come Tribunale-pilota per la realizzazione della informatizzazione del processo civile, progetto successivamente esteso in via sperimentale anche ad altri 6 Tribunali italiani (Bari, Bergamo, Catania, Genova, Lamezia, Padova).

Siamo dunque in presenza di una vera e propria "rivoluzione", che potrà realizzarsi solo se - ed in questa prospettiva deve leggersi l'articolo - si diffonderà una nuova sensibilità da parte degli operatori del diritto per le nuove tecnologie informatiche e la cultura dell'informazione.

(Dott. Claudio Carlini)


Bibliografia e fonti:

- Gianluigi Ciacci, La firma digitale, ed. il sole 24 ore, 2000;
- Antonella Antonucci, E-commerce, Giuffré Editore 2001;
- Rossello-Finocchiaro-Tosi, commercio elettronico documento informatico e firma digitale, G.  Giappichelli Editore, Torino 2003;
-
www.padigitale.it
-
www.innovazione.gov.it
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www.interlex.it
-
www.telediritto.it
-
www.ilprocessotelematico.it