N. 16 [13] Anno V Marzo 2004

Dott.sa Sarha Celestino
SULL'ATTUAZIONE DEL C.D. MANDATO D'ARRESTO EUROPEO


La discussa decisione quadro sul mandato d'arresto europeo (adottato dal Consiglio dell'Unione europea con la decisione quadro del 13 giugno 2002, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 18 luglio 2002 n. L 190/1) si propone di rinnovare completamente la materia dell' estradizione, cioè le procedure di cattura e di consegna tra Stati membri delle persone sottoposte a procedimento penale ovvero nei confronti delle quali deve essere eseguita una sentenza di condanna a una pena detentiva o ad una misura di sicurezza.
La questione si pone nel tema più vasto della possibilità di affidare all'Europa una competenza diretta in materia di diritto penale sostanziale (competenza ora negata nel senso che l'Europa manca di una potestà penale diretta, stante il principio di riserva di legge ex art. 25 Cost.) e processuale. Tuttavia, altri rami del diritto, quali il diritto civile, il diritto commerciale, riconoscendo come indiscusso il primato del diritto comunitario sul diritto interno, sono più facilmente "permeabili" alle decisioni adottate a livello europeo. Non così per la materia dei delitti e delle pene che rappresenta, potremmo dire, il cd "nocciolo duro"della sovranità popolare, cui gli Stati faticano a rinunciare poiché, entrando in gioco i valori primari dell'individuo, si reclama di non poter mai abbassare il "livello di guardia" in tema di garanzie.
Il trattato di Amsterdam, mirando alla creazione di uno "spazio di sicurezza, libertà e giustizia", normalmente inteso come spazio giudiziario comune, ha dato vita ad una cooperazione in materia penale tra i paesi dell'Unione attraverso diversi strumenti di tipo
intergovernativo. Lo strumento della decisione quadro con cui è stata adottato il mandato d'arresto europeo, a differenza dei tradizionali strumenti di cooperazione a livello intergovernativo, quali convenzioni e accordi, non deve essere semplicemente ratificata dagli Stati membri, ma vincola gli stessi a porre in essere, le necessarie procedure di adattamento nel diritto nazionale (con meccanismo analogo alle cd. direttive non self-executive), lasciando, tuttavia, libero ciascuno di scegliere i mezzi da adottare per ottenere lo scopo prefissato.
Il governo italiano, al momento dell'adesione, ha infatti subordinato l'applicazione del nuovo strumento di cattura <<
all'avvio, entro la fine dell'anno, delle procedure di diritto interno per rendere la decisione quadro compatibile con i principi dell'ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali e per avvicinare il sistema giudiziario ed ordinamentale nazionale ai modelli europei nel rispetto dei principi costituzionali>>. Il nostro Paese, come noto, ha approvato la decisione quadro, che conteneva l'obbligo per gli Stati membri di conformare le proprie legislazioni nazionali al nuovo quadro normativo entro il 31 dicembre 2003; tuttavia, nonostante i vari progetti di legge presentati alla Camera, discussi ed emendati, il termine è scaduto senza che siano stati attuati gli strumenti per dare avvio alla nuova disciplina.
C'è da dire, però, che dalla entrata in vigore della decisione quadro (7 agosto 2002)in poi il dibattito è stato intenso e ci si è divisi, come spesso accade quando dall'Europa sono calate normative che devono entrare anche nel nostro Paese (normative che tra l'altro sono assunte con la presenza dei vari capi di Governo), tra coloro che sono a favore di un'integrazione europea completa, operativa su tutti i fronti e coloro che si mostrano sempre più scettici. E' invece necessario valutare la bontà della scelta adottata in sede europea.
Il mandato d'arresto, chiamato impropriamente europeo (il mandato di cattura infatti non è richiesto da un'autorità giudiziaria o da un organo inquirente europeo in senso stretto, cioè comune a tutti gli Stati Membri) è una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell'arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell'esercizio di un'azione penale o dell'esecuzione di una pena o una misura di sicurezza privative della libertà.
L'attuale meccanismo dell'estradizione come delineato dal codice di procedura viene completamente riformato; infatti, nelle conclusioni del Consiglio di Tampere del 15e 16 ottobre 1999 (punto 35), si stabilì che era "opportuno
abolire tra gli Stati membri la procedura formale di estradizione per quanto riguarda le persone che si sottraggono alla giustizia dopo essere state condannate definitivamente ed accelerare le procedure di estradizione per quanto riguarda le persone sospettate di aver commesso un reato".
Il meccanismo di estradizione infatti non appare più adeguato alla attuale situazione della criminalità transnazionale, in quanto si tratta di una procedura particolarmente lenta e farraginosa. Attualmente (possiamo dire ancora così) è prevista una divisione delle competenze tra l'autorità politica dello Stato richiedente (Ministro della Giustizia) e l'autorità giudiziaria (Corte d'appello) a cui è rimessa la decisione sull'estradizione, senza che vi siano limiti temporali.
La disciplina riformata mira ad affermare il principio di
reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie da parte degli Stati e presuppone un alto grado di fiducia tra gli Stati membri, come affermato nella Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 sulla assistenza giudiziaria in materia penale; esso comporta infatti la libera circolazione dei provvedimenti emanati dall'autorità giudiziaria competente in conformità alla propria legislazione, che costituiscono titoli idonei a produrre effetti anche nel territorio di Stati diversi. In applicazione di tale principio, l'esecuzione del mandato d'arresto europeo avviene attraverso contatti diretti tra le autorità giudiziarie nazionali, individuate sulla base degli ordinamenti statali.
La decisione quadro prevede il meccanismo descritto in relazione a trantadue tipologie di reato (compresi delitti minori, quali il furto e la truffa semplici, con differenze tra gli Stati diversi sia nella formulazione della fattispecie incriminatrice sia nel
quantum di pena); il provvedimento di cattura di uno dei 15 Stati membri deve essere eseguito senza la verifica della doppia incriminazione (cioè della ravvisabilità, anche nel paese richiesto, degli estremi di reato), quando nello Stato richiedente il massimo della pena sia superiore o uguale a tre anni. La procedura si snoda in alcune fasi che possono così essere sintetizzate: in primo luogo, l'autorità giudiziaria che ha emesso il mandato d'arresto europeo comunica il provvedimento direttamente alla autorità giudiziaria dell'esecuzione. La seconda fase è di competenza dell'autorità giudiziaria dell'esecuzione che può rifiutarsi di dare esecuzione al mandato d'arresto europeo soltanto nelle ipotesi indicate nell'art. 3 (amnistia; ne bis idem; non punibilità a causa dell'età del ricercato). Al di fuori di queste ipotesi, l'autorità deve procedere ad eseguire l'arresto. Nella terza fase, l'autorità dell'esecuzione deve decidere sulla consegna dell'arrestato allo Stato richiedente. Infine la persona arrestata deve essere consegnata al più presto allo Stato richiedente. Ciò che ha suscitato le maggiori polemiche è il fatto che nessuna verifica è richiesta nello Stato richiesto in ordine al rispetto sostanziale e processuale della sua Costituzione e non vi è nessun limite di durata della detenzione disposta in attesa della decisione di consegna; non vi è inoltre ancora nessun cenno al tipo di sanzione da scontare, alla funzione rieducativa e alla sostituibilità delle pene detentive brevi anche nel Paese richiedente.
La stessa decisone quadro  stabilisce che "
La presente decisione quadro non osta a che gli Stati membri applichino le loro norme costituzionali relative al giusto processo". Vi è infatti il timore che l'applicazione del mandato d'arresto, così come disciplinato in sede europea, possa comportare una modifica in peius delle garanzie previste dall'ordinamento nazionale, in tema di libertà personale, in particolare nella fase di emissione del provvedimento restrittivo. L'art. 13 Cost. impone che ogni provvedimento limitativo della libertà personale venga disposto, nei casi previsti dalla legge, dall'autorità giudiziaria e ad esso fa riferimento l'art. 273 c.p.p., che attribuisce al pubblico ministero soltanto il potere di presentare la richiesta di applicazione della misura restrittiva, ove sussistano gravi indizi di colpevolezza a carico della persona indagata (art. 273 c.p.p.) e vi sia l'esigenza di prevenire una delle situazioni tassativamente indicate dal codice (art. 274 c.p.p.). Il timore riguarderebbe quindi un largo potere lasciato ai PM, senza che vi sia l'intervento preventivo, o quantomeno successivo, del giudice.
Suscita, inoltre, notevoli perplessità l'automatismo con il quale la decisione quadro in esame prevede che venga eseguita la richiesta, senza alcuna verifica dei presupposti di forma e di merito prima di procedere all'applicazione del provvedimento disposto in un altro paese. Su questo punto è necessario che il legislatore, nel dare attuazione alla decisione europea, mantenga saldi i principi del nostro sistema giuridico, riaffermando le garanzie attualmente riconosciute alla persona destinataria del provvedimento restrittivo (competenza del giudice ad emettere i provvedimenti restrittivi della libertà personale, riserva di legge sulle forme e sui casi previsti, obbligo di motivazione, ricorribilità in Cassazione per violazione di legge).
Infine, si elimina il requisito della doppia incriminazione per una serie di fattispecie elencate nella decisione quadro, imponendo la consegna dell'arrestato allo Stato richiedente, a prescindere che la legge dello Stato dell'esecuzione preveda il fatto come reato. Così, dando esecuzione a provvedimenti emessi in relazione a fattispecie non esattamente previste nel sistema penale dello Stato richiesto, si avrebbe un palese contrasto con il principio della riserva di legge. Tra l'altro, la verifica se il fatto per cui è richiesto il mandato sia riconducibile o meno a un' ipotesi di reato risulta complessa poiché le fattispecie elencate sono prive dei necessari requisiti di tassatività e di completezza della norma penale ex art. 25  Cost. A tal riguardo, sarebbe stata preferibile una precedente armonizzazione legislativa in materia penale su alcune materie cd transnazionali piuttosto che una "coercizione concordata" rapportata a reati non compiutamente individuabili.
Di pochi giorni fa il recepimento della decisione quadro da parte della Spagna; l'Italia, nonostante il forte dibattito (come testimonia l'esistenza di vari progetti di legge emendati, di seguito riportati), non ha ancora raggiunto il traguardo.
L' art. 31 della decisione quadro interviene per supplire all'inerzia del nostro legislatore dispone che : "Fatta salva la loro applicazione nelle relazioni tra Stati membri e paesi terzi, le disposizioni contenute nella presente decisione quadro sostituiscono, a partire dal 1° gennaio 2004, le corrispondenti disposizioni delle convenzioni seguenti applicabili in materia di estradizione nelle relazioni tra gli Stati membri (principalmente la Convenzione europea di estradizione 1957, i relativi protocolli addizionali del 1975 e del 1978, e l'accordo tra gli Stati membri delle Comunità Europee sulla semplificazione dell' estradizione del 1989, del 1995; del 1996; l'accordo di Schengen del 14 giugno 1985 relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni).
Si specifica, tuttavia, che "
Gli Stati membri possono continuare ad applicare gli accordi o intese bilaterali o multilaterali vigenti al momento dell'adozione della presente decisione quadro nella misura in cui questi consentono di approfondire o di andare oltre gli obiettivi di quest'ultima e contribuiscono a semplificare o agevolare ulteriormente la consegna del ricercato.
Gli accordi e le convenzioni di cui al secondo comma non possono in alcun caso pregiudicare le relazioni con gli Stati membri che non sono parti degli stessi."
Nonostante la previsione normativa e il timore da più parti sollevato, tuttavia, alla scadenza del 31.12.03 non si è verificato quell'effetto di sostituzione automatica negli Stati membri di tutti i precedenti strumenti in materia di estradizione. Eliminato un rischio politico a livello internazionale (che si considerava effettivamente esistente e acuito dalla presidenza italiana del semestre europeo), ci si chiede quale sia la situazione vigente; l'Italia, con Austria e Francia, ha formulato una dichiarazione in sede di decisione quadro con la quale si riserva di applicare la normativa in materia di estradizione anche alle richieste ricevute dopo il 1 gennaio 2004, solo per quelle relative a reati commessi prima del 7 agosto 2002 (data di entrata in vigore della decisione quadro). Per i reati commessi dopo tale data, ove sia avanzata una richiesta di cattura e di consegna del soggetto responsabile, resta un vuoto; teoricamente, dovrebbe trovare applicazione la nuova procedura introdotta dalla decisione europea, ma in pratica trova applicazione la vecchia disciplina sull'estradizione. Esistono sul punto vari progetti di legge, che avrebbero dovuto essere approvati entro il 31.12.2003 (2 progetti Kessler, progetto Buemi), per ora inattuati, anche se dal Governo si era promesso un' attuazione "al più tardi per la primavera".
I vari progetti emendati mirano in particolare ad attribuire al giudice italiano
il potere di sindacare sulla "affidabilità democratica" del paese europeo che richiede la consegna del ricercato; nonostante le paure che possano giustificare una disposizione di questo tipo, alcuni replicano che un tale meccanismo potrà avere il rischio che il nostro paese diventi un "paradiso legale" (fenomeno del cd forum shopping) per coloro che, fuggiti da Paesi privi di garanzie democratiche, potranno trovare rifugio in Italia.
Le istanze di "necessità di pena", tuttavia, non dovrebbero prevalere in assoluto ma cedere il passo nel momento in cui si tratta di garantire il destinatario del provvedimento. Gli strumenti procedurali e, in senso più ampio, l'intervento del diritto penale deve rimanere costantemente legato ad un principio di
extrema ratio; ciò è possibile solo se il giudice del paese dell'esecuzione possa sindacare il mandato circa i provvedimenti restrittivi della libertà personale, se esiste una riserva di legge sulle forme e sui casi previsti, se vi è un obbligo di motivazione e ricorribilità in Cassazione per violazione di legge del provvedimento emanato.
In conclusione, pur dovendosi apprezzare l'obiettivo perseguito dalla decisione europea di semplificare le procedure attualmente vigenti, sostituendole con forme di consegna della persona ricercata più snelle e rapide, si auspica che il nostro legislatore non sacrifichi quelle garanzie per i diritti della difesa, come previste dall'art. 111 Costituzione e maturate nell'esperienza giurisprudenziale.
Significativo l'intervento del Prof. Frigo che, nel corso del convegno sul mandato d'arresto europeo tenutosi a Portofino il 15.11.2003, ha sottolineato che in tema di tutela della libertà il nostro paese a livello legislativo è molto avanti rispetto ad altre nazioni ed anche rispetto all'art. 5 della Convenzione europea; è pertanto necessario difendere questa posizione avanzata, poiché, come ricordato, "in materia di tutela della libertà personale i principi di stretta legalità e di garanzia giurisdizionale non possono subire sacrifici o difetti di dialettica democratica".

Le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere, in Cass. pen., 2000, n.1, p. 307 ss.

Per approfondimenti, vedasi:
Caianiello-Vassalli,
Parere sulla proposta di decisione-quadro mandato d'arresto europeo, in Cass. pen., 2002, n. 2, p. 462
Calvanese-De Amicis,
Dalla Convenzione di Parigi al vertice di Laeken la lunga strada del mandato d'arresto europeo, in Guida al diritto, 2002, n. 5, p. 106
Lattanzi,
La nuova dimensione della cooperazione giudiziaria, in Doc. giustizia, 2000, n. 6, p. 1041
Salazar,
Il mandatod'arresto europeo: un primo passo verso il mutuo riconoscimento delle decisioni penali, in Dir. pen. proc., 2002, n. 8, p. 1041
Selvaggi,
Il mandato d'arresto europeo alla prova dei fatti, in Cass. pen., 2002, n. 10, p. 2978.

Avv. Massimiliano Testore
CENNI SUL MANDATO D'ARRESTO "EUROPEO"


Il c.d. mandato d'arresto europeo è previsto dalla decisione-quadro n. 584 del 13 giugno 2002 con attivazione prevista per l'1 gennaio di quest'anno. Ad oggi (scrivo nel marzo del 2004) l'attuazione in Italia è ancora da farsi...
Ciò non è necessariamente un male, perché il mandato d'arresto europeo ha vissuto vicende intricate, difficili e tutt'ora irrisolte per l'Italia: l'attivazione di tale procedura che eliminerà l'istituto dell'estradizione tra i paesi dell'Unione firmatari è stata oggetto di dissonanti opinioni tra giuristi, politici, magistrati, avvocati, cattedratici.
L'Italia ha firmato l'adesione a tale decisone-quadro, senza dar particolare peso al parere Vassalli - Caianiello (pubblicato sulla Rivista Cassazione Penale anno 1995 pag. 462), nel quale gli illustri esperti chiamati a formularlo evidenziavano il pericolo di contrasto con la nostra Costituzione di tale novità.
Da ciò emerge che prima di tale momento (e tale parere è stato richiesto con urgenza a ridosso della data prevista per la firma) l'Italia non aveva molto inciso sulla formazione della decisione-quadro…
E dopo? Dopo, intorno al mandato d'arresto si sono mosse discordati voci: dall'indifferenza, alla totale fiducia nello strumento, alla necessità di adeguata attenzione, al rigetto totale.
Ciò non conta più, perché si è giunti alla data fatidica dell'1 gennaio 2004 ed allora il problema non è più "se" (ed era già tardi per discuterne!) ma "come".
È ben noto che la decisone-quadro vincola al risultato, ma lascia libertà in ordine a forme e mezzi: da ciò nasce la necessità di adottare adeguati strumenti per conformare l'attuazione della decisone-quadro ai nostri principi costituzionali.
Osservando i progetti di legge relativi, posizione preminente (soprattutto come possibilità di esito positivo, a quanto pare…) merita la c.d. proposta Kessler; di cui vi sono due versioni, una primigenia ed una modificata del 20 novembre 2003: Vi sono poi schema di disegno di legge della Commissione Viola, la proposta di legge Buemi, nonché la proposta di legge promossa dell Unione delle Camere Penali, redatta dal prof. Frigo con la collaborazione del prof. Panebianco.
Questo minimo contributo vuole soltanto dare un "indice" delle proposte sottolineando i punti di maggior rilievo.
Tenendo come base di confronto il progetto Kessler appare interessante una visone comparata tra quello primigenio e la bozza predisposta il 20 novembre scorso: l'impostazione è del tutto differente e nella nuova versione sono anche corrette alcune imprecisioni che viziavano la versione originaria. Ciò che particolarmente rileva è l'introduzione di un art. 3, ove pare ricomparire il concetto di "reciprocità" (ben noto a chiunque abbia contezza della disciplina delle estradizioni) nonché ove si sottolinea la necessità che l'atto giurisdizionale eseguendo sia emesso da Autorità Giudiziaria imparziale e sia adeguatamente motivato (ciò, in particolare per i provvedimenti di natura cautelare). Ma soprattutto è introdotto un art. 1 bis ove vengono poste in primo piano le garanzie costituzionali (novità grande rispetto alla prima stesura!) stabilendo che l'Italia darà attuazione al mandato d'arresto europeo nei confronti di quelli Stati che rispettano sia i diritti di cui alla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU), sia i principi e le disposizioni contenute nella nostra Costituzione, con espressa clausola di rigetto della richiesta ove lo Stato richiedente violi "in modo grave e persistente" i diritti previsti dalla CEDU.
Il II Titolo del progetto è dedicato alle norme di recepimento interno: il Capo I alla Procedura Passiva di Consegna. La grande novità (!) rispetto alla primigenia bozza è la previsione della necessità di una decisione favorevole della Corte di Appello, nonché la previsione di irricevibilità del mandato se privo dei contenuti e non correlato da quanto previsto all'art. 2 bis: in particolare si noti che non può essere data esecuzione al mandato se questo non è accompagnato dalla copia della sentenza o del provvedimento che ha dato luogo alla richiesta. Altra novità rilevantissima l'art. 2 ter che prevede i casi di doppia punibilità, con la conseguente previsione (art. 2 quater) di una lista di fatti (?) per i quali la consegna è prevista come obbligatoria.
Ciò che comunque maggiormente risalta nella secondo scrittura del progetto è la giurisdizionalizzazione del procedimento passivo: artt. 3 ter sino a 18. In particolare sono peculiari gli artt. 9 bis e 10 ove sono elencati i motivi di diniego della consegna e le garanzie che si richiedono allo stato emittente, e l'art. 12, ove è prevista l'immediata liberazione della persona richiesta se scaduti i termini previsti negli artt. 6 e 9.
Gli articoli seguenti sono dedicati alla procedura attiva: figura centrale diviene il Procuratore Generale presso la Corte d'Appello. Infine dall'art. 22 bis si tratta delle misure reali.
Il percorso tra i due progetti è senza dubbio virtuoso: infatti si nota l'attenzione (indispensabile per evitare la scure della Corte Costituzionale…) alle garanzie e la sottoposizione della procedura passiva al vaglio dell'autorità giudiziaria. Sono davvero molti i richiami alla procedura di estradizione. (MT)